焦作市从源头预防工程建设领域腐败问题

人民网河南频道讯 大河网-河南日报报道：焦作市对治理工程建设领域突出问题特别是对政府性投资建设项目实行力争“十个百分之百”管理，省委常委、省纪委书记叶青纯批示有关部门对这一经验进行总结推广。随即省纪委执法监察室的同志进行了深入调研。
　　一、主要内容
　　“十个百分之百”，是焦作市对政府性投资建设项目管理内涵的一个高度概括和管理方式的一种制度创新。于2008年10月提出，经过试点规范，今年正式推广。“十个百分之百”，就是指对所有政府性投资建设项目（包括使用政府融资资金以及各类财政性资金投资建设的固定资产投资项目）必须做到：百分之百实行科学民主决策、百分之百遵循基本建设程序、百分之百符合国家产业政策、百分之百公开招标、百分之百监理监察到位、百分之百不出质量问题、百分之百不出安全责任事故、百分之百不拖工期按时竣工、百分之百预决算审计到位、百分之百不拖欠工程款和农民工工资。
　　围绕“十个百分之百”管理制度的推行，焦作市还积极探索配套机制。一是实行了重大项目联席会议制度。各部门集中办公，对重大项目运作实行保姆式服务，及时解决项目推进过程中遇到的实际问题。二是实行专项服务机制。将2009年确定为“项目服务年”，每个重点项目都明确一名市级领导分包、配备一个县级领导和一套工作班子服务、制订一套工作方案推进，建立了一包到底的工作机制。三是建立了考核机制。修改完善了《焦作市重点项目建设目标责任制考核奖励办法》，由市监察局协同市政府督查室，督办“十个百分之百”的落实情况。
　　二、基本运作机制及特点
　　“十个百分之百”管理机制，涵盖了政府投资建设项目实施过程中十个方面的内容，体现了各个审批建设环节中应当遵循的要求和规定。其实质是科学决策机制、项目推进机制、部门协作机制和群众参与机制的有机融合；核心是提升政府投资项目管理的效率、效益和效果；根本是制度的规范和完善；关键是全程监审。
　　“十个百分之百”的基本运作机制可归纳为“两评、三审、四贯穿、五步走”。“两评”，即群众评议和专家评价。“两评”以不同的形式体现在项目实施的多个环节，是科学民主决策的关键，也是“十个百分之百”有效推行的前提。“三审”，即发改委初审、财政局评审和专业机构复审。发改委初审的重点是项目的必要性、可行性和实施的紧迫性；财政评审的重点是资金的安排是否科学合理以及能否有效保障；专业机构复审的重点主要是对评审结论的科学有效进行再把关。“三审”是“十个百分之百”有效推行的基础。“四贯穿”，即监察全程监督、审计全程跟踪、工程全程监管、项目运作全程公开。“四贯穿”是“十个百分之百”有效推行的保障，形成了实施过程中的一条主线。“五步走”，即开展前期、公开招标、项目实施、竣工结算、绩效评估五个步骤环环相扣、依次推进。“五步走”是以程序先后顺序对项目建设整个过程的系统概括，构成了“十个百分之百”的基本框架。
　　通过“十个百分之百”的基本运作机制可以归纳出其五个基本特点：一是以科学民主决策为先导。首先，拟建项目必须经过考察分析后纳入“政府投资建设项目库”备选；其次，备选项目要经过征求民意、专家论证研究后才批复可行性研究报告；最后，将专家论证通过的项目纳入“财政项目支出滚动预算”管理。这些管理环节中首先和主要体现的都是科学和民主。二是以群众满意为目标。在“十个百分之百”管理中，不仅在决策上让群众参与，而且在不出质量问题、不出安全事故、不拖工期、按时竣工、不拖欠工程款、不拖欠农民工工资等方面都要求做到百分之百，解决了群众最关心的问题。如果能够严格按要求执行到位，就一定可以达到群众满意的目标。三是以公开公正为原则。“十个百分之百”管理中提出，对于按规定程序审批确立的政府性投资项目，要通过规定渠道和方式向社会公示，提高工作透明度。同时，对于各个审批环节和程序都对外公布，特别是在项目招投标、监理单位选择等关键环节，也都公开进行，并且有一套严格的监督检查制度给予保证。四是以机制创新为动力。“十个百分之百”管理机制中涉及的各项政策虽然是国家现有的，但在规范的基础上又增添了新的内涵，这正是其活力和效率之所在。比如在科学民主决策方面，建立了项目储备制度，为项目实施奠定了良好基础；在项目审批方面，依托行政服务中心这个平台实行了联审联批，以快捷的方式提高了工作效率。五是以全程监审为保障。“十个百分之百”管理机制的其中一条主线就是全程监察、全程审计。管理机制中提出，建立政府投资项目的监察备案制度，对招标投标等重要活动实时现场监督；审计机关对政府性投资建设项目全部进行竣工审计，并对重点建设项目实行全过程跟踪审计，同步审计与政府性投资建设项目直接有关的建设、设计、勘查、施工、监理、采购、供货等单位。
　　三、取得的初步成效
　　一年来，焦作市通过推行“十个百分之百”，在经济、社会、政治和制度等方面都取得了一些初步成效。所有政府性投资建设项目进展顺利，没有一起因违反国家产业政策、违反基本建设程序、发生安全事故、拖欠工程款、拖欠农民工工资等问题受影响，没有发现一起职务犯罪行为，“十个百分之百”作为制度创新已取得阶段性成果。
　　第一，在重点领域和关键环节构筑了反腐“防火墙”。一是推行阳光决策，进一步规范了项目审核。今年前9个月，焦作市共批复财政投资项目17个，总投资5亿元。在初审期间，市发改委共审减投资4808万元，审减率近10%。其中，映湖路核减投资194.19万元，迎宾路景观绿化带项目核减投资3800万元。二是加强事前监管，实行了评审复审机制。今年前9个月，焦作市财政部门共评审复审新建、改建、扩建、维修等政府类投资项目158个，评审复审政府性资金7.24亿元，审减1.19亿元，审减率16.44%。三是加强过程监控，完善了工程项目管理程序。严把基本建设程序，对施工许可证的办理实行“一审一核”制度（审材料、核现场），保证了全市项目100%手续合格；严格执行监理委托制，实现了“四控、二管、一协调”（质量、安全、造价、进度控制，合同、信息管理，组织协调）。四是加强事后监督，强化了工程决算审计和跟踪审计。审计部门审计的5个竣工决算审计项目，共审计建设资金2.47亿元，审减4701万元，审减率19%。如城市生活垃圾处理场建设项目送审金额4911万元，审定金额3768万元，审减金额1143万元，审减率23.3%。对南水北调拆迁安置工程进行了跟踪审计，审查征地及附着物补偿款3.97亿元，促进了和谐征迁。
　　第二，提高了政府管理效率和资金使用效益。搭建了审批绿色通道。借助行政服务中心，实行联审联批，极大提高了办理效率。如规划部门将“一书两证”的办理期限由原来的一个月压缩至最快7天即可办结；建委将“施工许可证”的办理期限由原来的15天压缩至最快3天即可办结。通过推行“十个百分之百”，焦作市重点项目建设井然有序，施工质量明显提高，招投标程序进一步规范，采购成本进一步降低。如龙源湖紧急避难场所项目中仅10KW变压器项目，通过招标，由初步预算的60多万元减至39万元。
　　第三，维护了人民群众的切身利益。“十个百分之百”引入了群众全程参与机制，主动接受社会和公众监督，把群众的愿望变成了现实。在研究论证上广泛听取群众意见，在决策上自觉接受人大代表、政协委员监督，在资金使用管理上百分之百不拖欠农民工工资，在质量管理上百分之百不出质量事故等，都是维护群众利益的具体体现。在具体实施中，更是处处为群众着想。一是建立了“建委收取、财政储存、劳动监督”的农民工工资保障金制度。今年以来，焦作市对30个建设项目缴纳农民工工资保障金情况进行了公示，共审批退还农民工工资保障金608万元。二是建立了诚信等级评价机制。根据企业支付农民工工资情况，为每家企业建立诚信档案。同时建立不良信用企业档案，凡有拖欠农民工工资行为的企业，列入“黑名单”，在媒体上公布。三是妥善处理了农民工信访问题。今年以来，依法受理农民工来访、投诉189起，结案185起，清欠农民工工资455余万元。
　　第四，促进了干部队伍的自身建设，“十个百分之百”明确了监督职责、监督内容、监督程序，实行了监察备案、动态报告、效能监察、有奖举报、责任追究，实现了对工程的全过程监督，创新了工程建设监督机制，使工程建设领域廉政建设有了新的抓手，有效破解了工程建设领域的腐败难题。通过实施“十个百分之百”，从源头上防止了工程建设中的腐败问题，避免了暗箱操作、权力寻租等腐败行为发生，构筑起了一道防止公职人员职务犯罪的大堤，保护了干部，维护了政府的形象。今年1～8月份，焦作市共对6个单位和17名党政领导干部实施了问责，没有发现一起涉及政府性投资建设项目的腐败犯罪。同时，通过实施这一制度，促进了干部作风的转变，进一步提高了行政效率。
　　第五，为从根本上治理工程建设领域突出问题进行了有益的探索和实践。焦作市推行政府性投资建设项目“十个百分之百”以来，无论是国家、省直接投资项目，还是市重大项目，均严格遵循“十个百分之百”的要求，严密论证、科学施工、规范建设，不搞特殊，不越程序，在这种示范带动下，社会投资项目建设也呈现出了良好的局面。截至8月底，焦作全市建设工程招投标率和应公开招标率均达到100%，建筑工程项目无一例重大质量安全事故发生，市区85%的建筑工地达到了标准化工地的标准。实践证明，“十个百分之百”有效地提高了政府性投资项目的管理水平和建设效率，对治理工程建设领域的物资采购和资金安排使用、工程建设实施和工程质量管理、建设项目信息公开和诚信体系建设等方面的突出问题进行了有益的探索和实践，取得了一些成功经验，有着明显的示范带动效应，对惩防体系建设能够起到一定的借鉴作用。
　　四、几点启示
　　（一）必须要有坚强的领导，才能顺利推进“十个百分之百”。焦作市政府主要领导高度重视“十个百分之百”，经常过问和研究推进问题，并在调研时明确要求各部门要结合“十个百分之百”实施，强化“五种意识”，即科学发展意识、规矩规范意识、亲民爱民意识、责任意识和自律意识，进一步提高推行的效率，这充分体现了领导层推进“十个百分之百”的创新理念和坚定决心。正是在焦作市政府主要领导大力推动的良好氛围下，各部门逐步摆脱了思想束缚，形成了高效联动的合力，扭转了工作被动的局面，使实施“十个百分之百”不再仅停留在纸面上、落实在口头上，而是真正成为广大干部的自觉行动。
　　（二）必须服务科学发展，才能实现推行“十个百分之百”的真正价值。“十个百分之百”管理机制与科学发展的要求是内在统一的，规范投资项目管理正是为了促进科学发展。从政策角度来说，各项操作程序都是围绕服务科学发展而制定的，比如符合政策、严格审批等；从项目角度来说，就是为了拉动投资、保持增长、促进发展。通过“十个百分之百”把各项管理程序统筹组合，不是为了强化一种权力，而是为了强化一种服务，对各个管理环节进行规范，进一步提高效率，更好地服务于科学发展。
　　（三）必须坚持以人为本，才能达到推行“十个百分之百”的最终目的。“十个百分之百”管理机制与坚持以人为本息息相关，对执行者来说是干部廉洁的保护伞，对受益者来说是人民利益的守护神。换而言之，无论从促进科学发展来说，还是其本身产生的经济效益来说，都是为了以最少的成本创造最多的财富，更好地造福于人民群众。特别是，焦作市坚持广泛听取民意，主动接受“五项监督”，即人大代表监督、政协委员监督、利益相关者监督、新闻媒体监督和内部行政监督，推进项目管理由“封闭运行”向“公开运转”转变，更是为了更大限度地体现人民群众的意愿，维护和发展人民群众的利益。这正是实施“十个百分之百”的根本出发点和最终落脚点。
　　（四）必须着眼制度创新，才能发挥推行“十个百分之百”的最佳效应。“十个百分之百”管理机制，其本身就是一种理念的更新、制度的创新和理论的创新，同时又带动了关联制度的创新。比如先后建立了联审联批、科学决策、项目储备等配套制度。正是由于这一系列制度的组合和搭配，才发挥出了“十个百分之百”管理机制的最佳效应。如果没有制度创新，仅仅把国家现行制度简单罗列成“十个百分之百”，那么这项制度将可能变成另外多加一个手续的累赘而已。所以说，制度的继承执行重要，制度的创新发展更重要。
　　焦作市实行力争“十个百分之百”管理机制，既是对工程建设项目管理内容进行规范，又是对管理方式的一次创新，还是对管理理念的一次升华，在实践运作中也取得了阶段性成果，有利于加强对工程建设项目的监管，也是治理工程建设领域突出问题的有效措施。

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